Procediment llegislatiu ordinari (Unió Europea)

El procediment llegislatiu ordinari (PLo), abans conegut com el procediment de codecisión, és el principal procés llegislatiu pel que un proyecte llegislatiu pot ser aprovat en l'Unió Europea, exceptuant-se algunes àrees someses a procediment llegislatiu especial (PLe) (solament del Consell o del Parlament Europeu, aisladamente) i les que s'exclouen de la llegislació, com per eixemple tot l'àmbit de la política exterior i de seguritat comuna.

Despuix del tractat de Lisboa, el procediment de codecisión (contingut en l'artícul 294 del Tractat de Funcionament de l'Unió Europea) va passar a denominar-se procediment llegislatiu ordinari, consistint en l'adopció conjunta pel Parlament Europeu i el Consell de l'Unió Europea, a proposta de la Comissió Europea, d'un reglament, una directiva o una decisió de naturalea llegislativa. Per a això es requerix l'aprovació d'un mateix text per part de les dos Institucions, com a cámara legislativa colegiades, en un sistema de bicameralisme perfecte. En garantia, vindrà refrendat pels presidents d'abdós institucions.

Dit procediment, que posa en peu d'igualtat al Parlament i al Consell, és l'eix de la funció llegislativa de les Institucions. El seu àmbit d'aplicació comprén la gran majoria de les matèries possibles, corresponent les excepcions als cridats procediments llegislatius especials.

Proposta de la Comissió

El procediment llegislatiu ordinari solament pot donar començ a instancia de la Comissió, que ostenta en els àmbits de decisió als que aquell s'aplica un verdader monopoli de l'iniciativa llegislativa. Cap atra institució ni cap Estat membre té la facultat de presentar per sí solament una proposta vàlida per a la seua consideració com a tal pel Parlament o el Consell. Esta és una de les diferències que separen el PLo dels distints PLe, en molts dels quals la responsabilitat de proposta llegislativa recau no solament en el Colege de Comissaris, sino també en una atra institució o en els Estats membres. Solament en molt contades ocasions el PLo obri la porta a l'iniciativa de les demés institucions (cas de lleis referides al BCE o al Tribunal de Justícia) o als Estats membres, en solitari o de manera conjunta en la Comissió. És exclusiu poder de la Comissió modificar la seua pròpia proposta en qualsevol moment del procediment, a la vista de les circumstàncies. Esta possibilitat concedix a la Comissió una omnipresencia negociadora determinant a lo llarc de tot el procés. Solament per mig d'aprovació simple del Parlament i unànim del Consell podrà eludir-se l'opinió de la Comissió i modificar vàlidament la seua proposta.

El Reglament intern de la Comissió contempla a tal fi un conjunt de procediments reglats a través dels quals deu la Comissió elaborar les seues propostes llegislatives i elevar-les a les cambres. Estos procediments o mecanismes interns, posteriorment blindats a través de l'acort interinstitucional "Legislar millor", busquen sobretot velar per una major transparència en el procediment llegislatiu europeu i una participació anticipada de les institucions i dels sectors concernido, facilitant la seua posterior adopció gràcies a una certa síntesis, en lo possible, dels interessos involucrats, tot lo que resulta molt d'acort en el sistema polític comunitari, en particular en l'europeu. Per lo general, un proyecte llegislatiu és elaborat pels servicis de les direccions generals de la Comissió políticament concernido, que actuaran baix la supervisió del comissari responsable i subjectes a la general coordinació del seu gabinet polític. El text que finalment acorde este grup de treball serà revisat pel servici jurídic de la Comissió i, finalment, despuix de rebre el vist i plau de la Secretaria General de la Comissió, serà elevat pel comissari competent al Colege de Comissaris en ple. Est, despuix de debatre la proposta, votarà per la seua adopció com a proposta de tot el Colege o la tornarà als servicis per al seu millor estudi. Adoptada una proposta, esta serà transmesa simultàneament al Parlament Europeu i al Consell.

Grups de pressió

És ya lloc comú senyalar com una de les més evidents mostres de l'increment notori de poder que ha experimentat l'Unió Europea en les últimes dos décades el paralel floriment d'una nutrida ret d'interessos econòmics i polítics diversos que s'organisen i agrupen sistemàtica i estructuradamente entorn a les institucions comunes de Brusseles, en la finalitat de promoure les dinàmiques comunitàries que els siguen favorables i sofocar, en lo possible, aquelles atres iniciatives que els siguen contràries o inconvenients. Estes estructures de pressió o de poder estables, conegudes per la seua denominació anglesa "lobbies", funcionen per lo general per mig de personal especialisat que, respalat per una sòlida i discreta ret de contactes personals i professionals, s'infiltra en les distintes fases i entre els distints agents del procés decisori en l'objectiu de fer saber i, si és possible, prevaldre els interessos dels seus representats. Estos, a la seua volta, solen ser empreses o indústries agrupades (sectorial o verticalment), associacions civils, fundacions, colectius socials interessats en determinades polítiques, organisacions, etc. Quan el funcionament o la impulsión principal d'estos grups s'allunta progressivament de l'interés merament patrimonial i s'interna en l'àmbit més purament ideològic, acadèmic o inclús religiós (partits polítics, universitats, confessions, etc.), sol considerar-se que es tracta més d'institucions que actuen com think tanks que com a autèntics lobbistas. També els Estats (membres o estrangers) ampren no poques voltes tècniques de lobbing en les seues relacions en les institucions europees en defensa dels seus interessos, o utilisen en ocasions els servicis dels lobbistas professionals.

Si ben este és un fenomen consustancial al poder i s'ha donat, d'una forma o una atra, des de la fundació mateixa de les Comunitats Europees, la seua evolució a l'alça (en número i en importància de les sigles o dels grups representats) i el desplaçament (o major espectre) del seu foc d'interés diuen molt sobre els mecanismes de poder en Brusseles i de les estructures en que este verdaderament residix, en última instància. Aixina, si en un principi eren el Consell i els seus ministres participants, i la pròpia Comissió Europea els casi únics centres d'atenció a l'hora d'eixercir pressions o aplicar contactes profitosos, es dona que hui en dia és el Parlament Europeu l'institució que més lobbistas alberga. Açò es deu, sense dubte, al poderós aument de les seues facultats llegislatives, pero també a la major permeabilidad dels seus membres i al menor control que sobre ells s'eixercix, com a representants directes i elegits democràticament. No obstant, el seu elevat número (750 diputats en Lisboa) seguix dissuadint a no pocs i torna la pilota a la teulada de la Comissió, en la fase preparatòria de les decisions (les cuines del poder) o, ya en fase decisòria pròpiament dita, al Consell, a on els representants nacionals sempre semblen millor disposts a regatejar en les institucions europees, pero a on a la seua volta es reduïx significativament la possibilitat de realisar esmenes que no conten en varis i poderosos respals.

Per a controlar este fenomen, i per a evitar en lo possible els seus potencials efectes negatius sobre l'interés general comunitari, tant la Comissió com el Parlament han establit registres voluntaris per a que els lobbistas s'inscriguen. Abdós institucions estan negociant l'unificació dels seus registres en un solament gestionat conjuntament, si be les principals crítiques apunten sobretot a la reduïda eficàcia dels registres voluntaris.

Llibres de consulta

Abans d'adoptar una proposta oficial sobre un assunt considerat de gran importància política o econòmica, i especialment si la regulació pretesa és per essència complexa o molt àmplia, els contactes informals que la Comissió manté habitualment en els agents interessats (a través dels lobbies o be directament) poden ser considerats fàcilment com a insuficients o incomplets. Per esta raó, la Comissió Europea ha adoptat una nova pràctica que perseguix dotar d'una major representativitat i transparència a l'eixercici el seu dret d'iniciativa: els llibres verts i els llibres blancs.

Els cridats "Llibres verts" són en realitat d'un conjunt estructurat de reflexions i propostes generals que la Comissió fa públic en la finalitat de donar a conéixer els seus punts de vista i algunes de les seues idees en estudi, invitant a tots els agents o individus interessats en participar a fer-li aplegar les seues impressions, opinions, proposicions o temors sobre una possible intervenció europea en la matèria. La delliberació que s'obri pas despuix de la publicació d'un llibre vert conclou quan la Comissió dispon d'una perspectiva suficient de les opinions i preocupacions manifestades en este fòrum i decidix a elaborar una proposta definitiva, que posteriorment haurà de seguir el seu curs llegislatiu, o be decidix abstindre's de tota acció o llimitar-la a propostes no llegislatives. El procés de debat públic que dona començ en la publicació del llibre sol prolongar-se durant aproximadament un any, i constituïx una oportunitat excelent per a que els grups de pressió i atres interessats puguen fer aplegar les seues opinions, defendre els seus interessos, i en definitiva influir en el procés decisori. No obstant, la llentitut d'este procés, que se sumixca als llents ritmes del procediment llegislatiu ordinari, determina que este mecanisme, de pràctica recent, solament s'ampre en el cas de llegislacions de molt ampli espectre.

Els "Llibres blancs" són documents que contenen propostes definides d'acció comunitària en un camp específic. En ocasions constituïxen una continuació del procés de consultes iniciat per un Llibre vert. Els Llibres blancs, encara que públics, es dirigixen fonamentalment als actors més directament involucrats en la qüestió abordada, i en particular a aquells que disponen de verdadera influència en el procés llegislatiu, en qualsevol de les seues fases. A esta consulta estan, puix, convocades principalment les demés institucions comunitàries i els Estats membres. Si la proposta en estudi és acollida favorablement per estos, sol donar lloc a una iniciativa llegislativa formal de la Comissió en este sentit.

Dictàmens preceptius

Des del moment en que la Comissió adopta oficialment una proposta llegislativa i la remet al Parlament Europeu i al Consell per a la seua consideració, s'obri un periodo d'huit semanes (reducibles a quatre en cas d'urgència) durant el qual els Parlaments nacionals dels Estats membres, als que la Comissió deu remetre immediatament una còpia integral del proyecte presentat al Parlament i al Consell, tenen l'oportunitat d'estudiar en detalle la proposta de la Comissió i de consultar-se recíprocament. Si un terç o més dels parlaments nacionals consideren que el text presentat vulnera el principi de subsidiariedad contingut en els Tractats, la Comissió deurà reconsiderar la seua proposta. Si decidix mantindre-la en els seus mateixos térmens, deurà expondre les raons que fonamenten la seua decisió; no obstant, l'eventual oposició institucionalisada d'un terç o més dels parlaments nacionals que possibilita este mecanisme (conegut com "alerta primerenca") supondria un sério revés polític per a la Comissió i seria provablement una bestreta d'ulteriors dificultats en el Consell, a on els governs nacionals concernits difícilment assumirien un text que ha mereixcut la repulsa formal dels seus propis parlaments.

Ademés, i sense perjuí de que tot lo anterior seguixca el seu degut curs, la Comissió deurà transmetre la seua proposta al Comité Econòmic i Social i al Comité de les Regions, si es donara el cas de que esta continguera disposicions en transcendència en els àmbits socioeconòmic o regional, respectivament.

Primera llectura

Aprovada una proposta per la Comissió Europea, esta serà notificada simultàneament al Parlament Europeu i al Consell, en la persona dels seus presidents. No obstant, és el Parlament el que està cridat a pronunciar-se en primer lloc. La primera llectura es prolonga durant aproximadament un any i mig, d'ordinari, i és poc habitual que en ella es produïxca un acort definitiu entre els actors partix que allumene una nova llei europea; de lo que es tracta és més be de que tant el Parlament com el Consell manifesten formalment els seus punts de vista sobre la base proposta per la Comissió, en la finalitat de que esta puga a la seua volta modificar-la en lo que considere per a facilitar un acort. És més un moment d'afirmació política i de pols institucional que de verdadera busca del consens. És important resaltar que -i açò és extensible a tot el procediment llegislatiu ordianario- mentres que el Consell haurà de pronunciar-se, segons conte o no en el respal de la Comissió en les seues posicions, per majoria qualificada o per unanimitat, respectivament, el Parlament es pronunciarà sempre per majoria simple, bastant que s'emeten més vots a favor que en contra per a que la Eurocámara adopte les seues posicions.

Del Parlament

Rebuda la notificació, el president del Parlament transmetrà la proposta als diputats i la remetrà per al seu examen a la comissió parlamentària corresponent, que designarà un ponent entre els seus membres, encarregat de seguir i participar de la seua elaboració en totes les fases del procés. Serà a la comissió parlamentària competent a la que en avant es dirigixquen les consultes que pogueren formular al Parlament atres institucions respecte a la mateixa proposta, i a ella igualment a la que es remeten les successives posicions adoptades pel Consell. És usual a la seua volta que la comissió parlamentària encarregue al diputat ponent el seguiment continuat de les negociacions en el Consell i en la Comissió, tasca que eixercitarà junt en el propi president de la comissió parlamentària. Sobre la base de la proposta del ponent (que generalment actuarà en coordinació en atres ponents en l'ombra, representants dels grups polítics), la comissió parlamentària adoptarà un informe llegislatiu que podrà, be recomanar al ple l'adopció d'una posició diferent a la proposta original de la Comissió Europea, que incloga determinades esmenes, be recomanar al ple l'adopció d'una posició favorable en tot a la proposta de la Comissió. A la vista de l'informe de la comissió parlamentària el ple del Parlament Europeu adoptarà la seua posició en primera llectura, que podrà optar per la versió de la Comissió, per una versió esmenada de la mateixa o, finalment (la qual cosa no és usual) per un rebuig global de la proposta de llei de la Comissió, lo que en la pràctica forçaria a esta a reconsiderar-la o retirar-la. En qualsevol cas, la proposta de la Comissió seguix sent la base del procés, i el Parlament tindrà el màxim interés en negociar en la Comissió per a que esta modifique la seua proposta, cosa que pot fer en qualsevol moment del procediment, abans que en aprovar una posició divergent que dega enfrontar-se al mateix temps al Consell i a la Comissió, puix en este cas solament un respal unànim (i improvable) del Consell podria validar les seues esmenes definitivament. Aixina que, pot dir-se que el Parlament s'enfronta a les següents possibilitats en adoptar la seua posició en primera llectura:

• aprovar el text propost per la Comissió Europea, sense modificació alguna, i transmetre-li-ho íntegre al Consell per a que este a la seua volta es pronuncie;
• introduir esmenes al proyecte presentat per la Comissió, lo que solament tindrà sentit si prèviament, per les raons que anaren, la Comissió s'ha negat a incorporar el contingut d'aquelles a la seua proposta, o les modificacions que va introduir en esta són considerades insuficients o insatisfactòries pel Parlament;
• tornar el text a la Comissió, si ho considera enterament desacertat, siga per mig d'un pronunciament expresse o prolongant sine die la tramitació del text, en la finalitat de forçar a la Comissió a revisar-ho per complet o inclús a retirar la seua proposta. Esta última tàctica evita l'enfrontament formal que entre abdós institucions supondria una posició obertament contraria del Parlament Europeu a la proposta inicial de la Comissió.

La fase parlamentària de la primera llectura sol prolongar-se durant uns huit o nou mesos, si ben no existix determini llegal algun.

Del Consell

Adoptada la posició del Parlament Europeu, correspon al Consell manifestar la seua. Des de que les dos cambres reben la proposta inicial de la Comissió, pero molt especialment una volta el Parlament li transmet la seua posició (habitualment les seues discussions es prolonguen uns sèt o huit mesos, si be en elles pot tindre veu el Consell), el Consell posa en marcha la seua pròpia maquinària negociadora. Rebuda la notificació inicial, el Consell convoca grups de treball especialisats integrats per experts nacionals enviats pels governs dels Estats membres i per representants de la Comissió. Estos grups funcionen baix la direcció de la presidència semestral del propi Consell, i rendixen contes davant un Comité de Representants Permanents dels Governs dels Estats membres coordinat aixina mateix per la presidència de tanda, que prepara les reunions i les decisions que adoptarà el ple del Consell i que representa a l'institució en les negociacions en la Comissió i en el Parlament. Pero solament una volta que el Parlament li ha transmés oficialment la seua posició pot el Consell adoptar la seua pròpia, i esta -ací residix la principal diferència en el Parlament- solament podrà apartar-se de la proposta de la Comissió si el Consell l'aprova per unanimitat. Açò fa extremadament dificultosa l'introducció d'esmenes pel Consell si estes no conten en el respal de l'eixecutiu comunitari, extrem que no es dona en fase parlamentària, o a lo manco no en térmens tan tallants. Aixina, l'incentiu del Consell per a adoptar un acort que no s'aparte massa de la llínea plantejada per la Comissió és jurídicament molt més forta, pero és que -recordem- no necessàriament la proposta de la Comissió es mantindrà impertérrita a lo llarc del procés, sino que en bona llògica haurà incorporat, prèvia negociació, les observacions i esmenes efectuades pel Parlament en la seua posició, i podrà a la seua volta la Comissió -aixina ho vol la pròpia dinàmica del procés- negociar en tot moment en el Consell modificacions que facen més viable la seua aprovació pels governs nacionals. La posició del Consell, per tant, solament podrà pronunciar-se en el marge de les següents opcions:

• aprovar la proposta de la Comissió (per majoria qualificada), si esta no va ser esmenada en fase parlamentària o si la Comissió va incorporar a la seua proposta les esmenes del Parlament Europeu, en lo que l'acte llegislatiu quedaria definitivament adoptat;
• assumir les esmenes del Parlament en la seua totalitat, pronunciant-se per unanimitat i contra el criteri de la Comissió, en lo que la llei quedarà igualment adoptada en eixos térmens;
• adoptar una posició pròpia, cridada comuna, distinta a la del Parlament, en el cas del qual poden donar-se dos situacions:
  • que dita posició siga acolliment per la Comissió, en el cas de la qual bastarà per a la seua aprovació la majoria qualificada del Consell;
  • que dita posició no conte en el respal de la Comissió, en el cas de la qual requerirà el respal unànim del Consell per a ser aprovada. En qualsevol d'estos dos casos la posició adoptada, que serà la del Consell en primera llectura, serà remesa al Parlament, cumplidamente acompanyada de les raons per les que diferix de la seua, donant començ a la segona llectura.

La primera llectura del text en el Consell sol ocupar una mija d'entre un any i quinze mesos, si be en ocasions les lleis més difícils tècnicament o políticament més polèmiques poden estancar-se durant anys en les negociacions en sèu del Consell. En qualsevol cas rig la norma general del lliure determini per a la fase de primera llectura, per lo que no existix llímit temporal algun, tampoc per al Consell.

Vore també

• Política en l'Unió Europea
• Dret de l'Unió Europea