Política social de l'Unió Europea

Plantilla:PA La política social de l'Unió o política social comunitària pot caracterisar-se com el sector del acervo de l'Unió Europea que s'ocupa de regular aspectes materials i formals de les relacions laborals i l'ocupació, tant en l'interior dels seus estats membres com en la seua dimensió transnacional, incidint en el seu funcionament i en les seues conseqüències, sense pretensió actual de globalidad i en una orientació de progrés. En el transcurs del temps la política social comunitària ha perdut bona part de la seua subordinació a la política econòmica, guanyant una certa autonomia que encara no ha forjat del tot. Constituïx un complex sistema jurídic que no alcança les cotes de perfecció tècnica que serien desijables, pero no pot afirmar-se que tals defectes siguen exclusius d'este sector del camp comunitari.

Història

El recorregut històric de la política social comunitària oferix com a balanç un manifest creiximent de la competència de les Comunitats Europees en matèria social. Vist el procés des de la seua sexta década d'existència, pot dir-se que estes han abandonat l'exclusiu plantejament econòmic que les va fer nàixer i han intensificat notablement la seua intervenció en el terreny social. Com a conseqüència d'això, els Estats membres han vist progressivament minvades les seues facultats sobiranes d'actuació darrere d'un escenari en el que intervenen en força institucions supranacionals. L'evolució, això sí, no ha segut constant i ha conegut etapes variades a on s'alternen expansió i contenció. Al mateix temps, este procés ha deixat vore els dubtes i dificultats en la acotación de la competència comunitària, tant en temes generals com en camps específics com el de la política social. A l'altura dels nostres dies, existixen ya numerosos preceptes dins del Tractat que es referixen a competències, pero en una formulació imprecisa.

En el quadro actual de competències en matèria social s'ha construït a través d'una série de fites fonamentals en l'evolució de les Comunitats Europees a partir del Tractat de Roma. Es tracta del Programa d'Acció Social de 1974, l'Acta Única Europea, el Tractat de Maastricht, el Tractat de Ámsterdam i el Consell Europeu de Lisboa de 2000, en els que, d'una o una atra manera, la qüestió de les competències comunitàries ha estat sempre present. El primer va anunciar el final del plantejament preferentment econòmic del Tractat de Roma i un nou enfocament de la política comunitària, en obrir l'us de les bases jurídiques genèriques dels artículs 100 i 235 TCE a la matèria social. L'Acta Única va ser el centre d'un periodo dominat per una conjuntura política adversa a on no obstant es va forjar el futur de la tècnica d'intervenció que s'ampraria, en la creació d'una primera base jurídica específica per a l'harmonisació de les llegislacions socials nacionals. El Tractat de Maastricht va representar, d'una forma convulsa, l'encabotament polític en superar un bloqueig inflexible, a través d'un Protocol Social a on 11 Estats varen atribuir en més dimensió o amplitut competències en matèria social a la Comunitat en busca d'una intervenció comuna. El Tractat de Ámsterdam, a la seua volta, va supondre la consagració d'un model que pronte anava a entrar en crisis, pero que proporcionaria moments d'esplendor, en l'inclusió d'un ampli elenc de competències en el Títul XI i l'obertura de nous camps d'actuació com el Títul IV. El Consell Europeu de Lisboa, per últim, va anar l'heralt del futur, en enaltir un nou modo d'actuació que s'apartava de lo anterior i ungir en l'oli de la llegitimitat la concepció actual de la política social comunitària, creant el método obert de coordinació com a via d'eixercici de les competències ya atribuïdes

Bases jurídiques i camps d'actuació

El sistema comunitari d'atribució de competències no és comparable, des de després, a les regles de repartiment de poder existents en l'interior dels Estats federals o en un gran component regional. El principi atributiu i la naturalea finalista de les Comunitats Europees són els eixos singulars entorn als quals s'articula tot l'entramat comunitari de competències i poders. Tota actuació comunitària deu dispondre de títul en que basar-se i de fonament jurídic en la seua acció i deurà estar orientada a la consecució dels fins arreplegats en els Tractats. La corresponent base jurídica, a la seua volta, inclourà els actors, els mijos i els modos d'actuació, detallant els procediments i instruments pertinents, siguen vinculants o no. D'esta manera es garantisa el respecte de la seguritat jurídica i, al mateix temps, s'oferix al Tribunal de Justícia un paràmetro de control. No sembla necessària ni provable, en tot cas, la codificació de l'elenc de bases existents, al modo d'una Constitució nacional, ya que l'actual configuració combina en una mida encertada seguritat jurídica i flexibilitat, i permet al mateix temps identificar clarament els àmbits oberts a l'intervenció comunitària i abordar esta per diverses vies

En este marc, no existix una única base jurídica per al desenroll de la política social comunitària. Una de les causes d'esta situació és que, en sí mateixa, tal política no respon a un únic epígraf o enunciat del Tractat de la Comunitat Europea, sino que és una categoria científica o política falcada per a contemplar de forma relativament homogénea l'intervenció comunitària en l'àmbit de lo social. Encara que el Títul XI posseïxca, en sí mateixa, una certa pretensió d'erigir-se en centre i núcleu de l'actuació comunitària en este camp, la pràctica demostra que la realitat és més complexa, entre atres raons pel seu caràcter expansiu. Frut de l'evolució històrica senyalada, la Comunitat Europea ha aplegat a contar en el seu Dret originari en un abundant repertori de bases jurídiques específiques que, en el seu conjunt, l'habiliten per a intervindre en terrenys variats del camp social, a través de distintes vies. Eixe repertori és el que sustenta lo que es coneix com a política social comunitària.

Sobre la seua presentació formal, cal reiterar que esta atarassana no és perfecte i algunes d'estes bases, en especial les situades en l'artícul 137 TCE, deurien ser reformades per a evitar solapamientos i deslindar clarament el seu contingut (artículs 137.1. g o 137.1. h TCE). L'utilisació de les bases jurídiques existents per a crear el Dret derivat, per añadidura, es caracterisa per una considerable falta de rigor i de calitat en la tècnica jurídica. Les institucions comunitàries deurien cuidar més la plasmació dels preceptes habilitantes en els seus actes, per a proporcionar-li la deguda transparència i reforçar aixina la llegitimitat de la seua actuació.

Eixes bases jurídiques comprenen un ampli espectre de matèries, relatives a lo laboral i a la protecció social, no coincidix en les concepcions nacionals del Dret del treball i de la seguritat social, en la que pot englobar-se l'Agència Europea per a la Seguritat i la Salut en el Treball, sino que la política social comunitària deu ser abordada des d'un marc d'anàlisis propi. En ell poden senyalar-se sis grans tipos de competències, cada u d'ells en característiques pròpies. Són tipos que es distinguixen entre sí per varis factors: l'amplitut o intensitat de l'intervenció comunitària, la manera d'intervindre (jurídica, política, econòmica, etc), la matèria a la que afecten, o els fins concrets que perseguixen. Es tracta, en síntesis, de les següents competències: a) la construcció d'un mercat d'ocupació supranacional; b) l'harmonisació de les llegislacions nacionals; c) l'articulació dels ordenaments nacionals en aspectes socials; d) la configuració d'un sistema comunitari de relacions laborals; i) la coordinació de la política social dels Estats; i f) la creació d'una ciutadania comunitària a través dels drets fonamentals.

Mercat d'ocupació comunitària

El primer conjunt de competències s'encamina a la construcció d'un mercat d'ocupació supranacional. És el camp més clàssic, potser més el rellevant i sense dubte el més desenrollat de la política social comunitària. Conectat directament en els fins econòmics que varen fer nàixer a la Comunitat, es va beneficiar del primerenc establiment del núcleu de la seua regulació, la lliure circulació de treballadors. En el pas del temps ha anat evolucionant i ampliant molt considerablement els seus llímits, vejau Ret Eures. Pot afirmar-se sin temor a error que el mercat ha segut el germen del que ha sorgit la concepció d'una Europa sense fronteres que desborda els llímits de lo social. Ha de dir-se aixina mateix que la creació d'un mercat d'ocupació ha supost la correlativa irrupció d'unes fronteres exteriors que han escomençat a necessitar una política comunitària comuna en matèria d'immigració i entrada de nacionals de tercers països.

Són rellevants en este camp els artículs 18 i 40 TCE sobre lliure circulació, l'artícul 41 TCE sobre treballadors jóvens, els artículs 47 i 55 TCE per a les qüestions vinculades en les llibertats d'establiment i de prestació de servicis, els artículs 61, 62, 63 i 67 TCE per a la política d'immigració, l'artícul 148 TCE per al Fondo Social Europeu, l'artícul 150 TCE sobre formació professional, i els artículs 159, 161 i 162 TCE per als demés Fondos Estructurals.

Harmonisació de les llegislacions nacionals

Atres tipos de competències s'orienten en canvi a una intervenció que pren com a referència l'interior dels Estats membres, buscant l'harmonisació de les llegislacions socials nacionals, aun cuando solament siga de manera tènue i imperfecta. És esta és una de les finalitat clàssiques de la política social comunitària, intentada a través de directives fonamentalment pero sense descartar el recurs a atres instruments. Es caracterisa abans que res per incidir sobre les llegislacions, açò és, per tindre com a objecte la modificació aspectes normatius. Es caracterisa també per orientar-se a la regulació de situacions nacionals, no de problemes transnacionals. La llabor comunitària no és tant creadora com a correctora, perseguint l'eliminació de contradiccions entre els diferents ordenaments, i tractant de trobar un mínim comú denominador entre tots els Estats membres.

El centre de les competències d'harmonisació llegislativa, del seu costat, se situa en el solitari (encara que prou extens i ambiciós) artícul 137 TCE, núcleu del Títul XI del Tractat de la Comunitat Europea. Certament, les bases jurídiques genèriques han eixercitat un paper importantíssim per a intentar alcançar eixa pretesa harmonisació i no han de ser oblidades per a conseguir un anàlisis complet, ya que durant les primeres décades de l'integració europea varen ser el seu únic soport. A pesar d'això, resulta evident que les bases jurídiques orientades a l'harmonisació de les llegislacions nacionals responen, despuix de vàries reformes i retocs, a alguna cosa que s'assembla a un pla coherent a través de l'enumeració d'àmbits concrets d'intervenció, no exent d'imperfeccions no obstant.

Articulació de sistemes nacionals

En un pla supranacional es mouen les competències comunitàries que perseguixen l'articulació dels distints sistemes nacionals. No es tracta de competències que tinguen per objecte alterar les llegislacions estatals, sino, pel contrari, d'una intervenció que pretén desenrollar normes de conflicte que posen en contacte les normes i institucions ya existents, i que permeten el seu bon funcionament a escala transfronterizo. Este camp supon un clar eixemple de cóm la política social comunitària ha anat aumentant les seues expectatives i la seua ràdio d'acció, superponent-se al Dret internacional privat clàssic en l'àmbit europeu.

La competència per a l'articulació dels sistemes nacionals, per la seua banda, es basa en varis preceptes dispersos. L'artícul 42 TCE s'ha amprat per a l'articulació dels règims de protecció social, mentres que el complex sistema de reconeiximent de qualificacions professionals s'ha fundat, principalment, sobre els artículs 47 i 55 TCE. Les bases jurídiques més recents en este camp, els artículs 61, 65 i 67 TCE, han ajudat a cert grau de comunitarización de les típiques regles de Dret internacional privat en el camp del contracte de treball.

Sistema comunitari de relacions laborals

El quart tipo de competències actua en un marc que va més allà dels Estats, en el que, com a resultat d'això, escomença a vore la llum lo que podem entrevore com un sistema comunitari de relacions laborals, a on s'unixen verdaderes atribucions de competències en procediments alternatius d'eixercici d'estes, llastrat en tot cas per severes prohibicions d'actuació a propòsit de la llibertat sindical i el dret de folga. La nota de transnacionalidad en l'aspecte colectiu és el criteri rector d'esta categoria de l'estudi. A pesar de compartir bases jurídiques en determinats sectors de l'harmonisació, l'intervenció comunitària en este camp és plenament creadora, ya que se centra en una realitat (l'empresa europea, en definitiva) que no és pròpia dels ordenaments nacionals, sino de l'espai comunitari. La participació dels treballadors i la negociació colectiva són els instruments que fomenta esta competència comunitària.

L'atribució de competències per a crear lo que podríem cridar un sistema de relacions laborals d'àmbit comunitari és en realitat molt llimitada. Únicament l'artícul 137.1. i TCE a propòsit de l'informació i consulta dels treballadors ha segut amprat efectivament com a base jurídica per a la creació del comité d'empresa europeu. Persistixen els dubtes generats per l'acció del Consell a propòsit de l'artícul 137.1. f TCE, relatiu a la representació i defensa colectiva dels interessos dels treballadors i els empresaris. No ha d'oblidar-se que l'artícul 308 TCE també ha segut amprat en este camp per a l'aprovació de la normativa sobre l'implicació dels treballadors en les societats de matriu europea, sense que siguen descartables els motius polítics per a tal decisió.

No deu oblidar-se l'importància del diàlec social comunitari. Els Estats, amprant la mateixa sobirania en virtut de la qual que otorguen poders a les institucions, han dissenyat un procediment alternatiu per a l'eixercici de les competències comunitàries en matèria social. El diàlec social es concep aixina com un instrument més al servici dels fins arreplegats en els Tractats. L'anàlisis d'esta intervenció en l'àmbit comunitari pot organisar-se independentment entorn a dos paràmetros: pels subjectes participants i a partir de l'eficàcia dels actes que d'ella resulten. Atenent al primer indicador és possible distinguir un diàlec tripartit, a on intervenen les institucions comunitàries, i un diàlec bipartito, a on el protagonisme correspon en exclusiva a les parts socials.

Coordinació de polítiques nacionals

En contrast, les competències de coordinació citades en quint lloc representen un nou modo d'enfocar l'activitat social en el marc de la Comunitat Europea. La seua nota característica és el recurs casi unànim a les tècniques “blanes” d'actuació, desplaçant l'elaboració de Dret social comunitari en sentit estricte. No pretén ya alterar cossos normatius sino encarar de forma conjunta problemes administratius i de gestió. Per això, és davant tot una tècnica d'orientació i influència en la política social dels Estats membres, que ya no pot dissenyar-se ni desenrollar-se al seu antoix.

La competència de coordinació se sustenta en l'artícul 140 TCE per a l'actuació de la Comissió en numerosos camps en fins d'incentiu de la cooperació i la coordinació entre els Estats, en els artículs 128 i 129 TCE a propòsit de l'ocupació i en l'artícul 137.2. a TCE per a l'intervenció comunitària en atres camps d'interés a estos efectes, en especial el de la protecció social. Es tracta ademés de competències en les que en més d'una ocasió decisions del Consell Europeu han alterat la lletra dels Tractats, en una situació que pot calificar-se de singular i absolutament excepcional, pero que ha supost la columna vertebral de la nova manera d'entendre la política social comunitària.

Els drets socials fonamentals

Junt a eixos intents pot contemplar-se, com una última categoria, la lluita comunitària pels drets fonamentals, que va escomençar a forjar-se per mig de la consagració del principi d'igualtat i ha continuat en una paulatina intervenció normativa en nous àmbits. Encara que no és un camp obert encara a la competència comunitària en la seua integritat, no és descartable la seua expansió futura en busca d'un llindar mínim compartit de drets per a la pròpia actuació comunitària i potser per a tots els Estats membres. Els especials instruments amprats, les Cartes comunitàries de drets fonamentals, proporcionen un indici adicional de caracterisació d'este grup de competències, molt llimitat per la seua excepcional delicadea i sensibilitat polític-jurídica. El recurs a ells s'explica per l'absència de bases jurídiques efectives que permeten una intervenció comunitària en el terreny dels drets fonamentals.

Els intents de crear una ciutadania social comunitària vénen llastrats per l'escassea de bases jurídiques, que no admet una intervenció general. Aixina, els artículs 12, 13, 137.1. i i 141 TCE són les bases jurídiques que ha permés crear una completa normativa de l'UE sobre igualtat i no discriminació, repartides entre la Part Primera del Tractat de la Comunitat Europea i el Títul XI de la Tercera Part. Són les úniques atribucions efectives de competència a la Comunitat en matèria de drets fonamentals, ya que les Cartes de drets ni són el frut de l'eixercici de competència alguna ni representen un soport per a noves intervencions comunitàries.

Una selecció de bibliografia

• AGUILAR GONZÁLVEZ, M. C., La negociació colectiva en el sistema normatiu comunitari, Lex Nova, Valladolit, 2006.

• ANDRÉS SÁENZ DE SANTAMARÍA, M. P., GONZÁLEZ VEGA, J. A. i FERNÁNDEZ PÉREZ, B., Introducció al Dret de l'Unió Europea, 1ª edició, Eurolex, Madrit, 1996.

• APARICIO TOVAR, J., Introducció al Dret social de l'Unió Europea, Bomarzo, Albacete, 2005.

• CAP PEREIRO, J., “Estratègia Europea, Estat Autonòmic i Política d'Ocupació”, en VV. AA., XVIII Congrés Nacional de Dret del Treball i Seguritat Social, Laborum, Múrcia, 2007.

• CARRASCOSA BERMEJO, D., La coordinació comunitària de la Seguritat social, CES, Madrit, 2004

• TOSSAL ROBLEDO, M., SALA FRANCO, T. i RAMÍREZ MARTÍNEZ, J. M., Dret social comunitari, 2ª edició, Tirant lo Blanch, Valéncia, 1995.

• GOMIS DÍAZ, P. L., La Política Social i d'Ocupació en el Tractat de Ámsterdam, CES, Madrit, 1999.

• MIRANDA BOTE, J. M., Les competències de la Comunitat Europea en matèria social, Thomson-Aranzadi, Cizur Menor, 2009.

• MONTOYA MELGAR, A., GALIANA MORENO, J. M. i SEMPERE NAVARRO, A. V., Dret social europeu, Tecnos, Madrit, 1994.

• ORDÓÑEZ SOLÍS, D., Fondos estructurals europeus. Règim jurídic i gestió administrativa, Marcial Pons, Madrit, 1997.

• PÉREZ DELS COBOS ORIHUEL, F., El Dret Social Comunitari en el Tractat de l'Unió Europea, Civitas, Madrit, 1994.

• SÁNCHEZ-RODAS NAVARRO, C., L'aplicació del Dret comunitari a les prestacions especials no contributives, Comares, Granada, 1997.

• VV. AA. (J. Cruz Villalón i T. Pérez del Riu, coords.), Una aproximació al Dret social comunitari, Tecnos, Madrit, 2000.

• VV. AA. (J. García Múrcia, dir.), La transposició del Dret social comunitari a l'ordenament espanyol, MTAS, Madrit, 2005.